5.1  Systém čínských zdí

Systémem čínských zdí se nazývá rozdělení odpovědností za jednotlivé části procesu veřejné zakázky mezi navzájem nezávislá oddělení úřadu. V praxi tento systém zabraňuje tomu, aby celý proces zakázky měla pod palcem jedna osoba či jedno oddělení, počínaje přípravou technických podkladů a soutěžní dokumentace, přes vypsání soutěže a uzavření smlouvy až po kontrolu zhotovitele, proplácení faktur a převzetí zakázky. Pokud má celý tento proces na starosti jedno oddělení, nemůžeme – podle rčení Příležitost dělá zloděje – očekávat, že zakázky nebudou zmanipulované.

Na kolik navzájem nezávislých částí bude celý proces veřejné zakázky rozdělen, by mělo záviset na velikosti samosprávy, respektive objemu zakázek. Pokud nepočítáme zcela malé obce, systém čínských zdí by měl oddělovat minimálně tři samostatná oddělení: jedno zabývající se věcnou přípravou a realizací zakázky (pod toto oddělení zakázka kompetenčně spadá, například odbor městského investora nebo městské zeleně), druhé oddělení mající na starost vypsání a průběh soutěže a uzavření smlouvy (oddělení veřejných zakázek) a třetí oddělení, vykonávající nad celým procesem kontrolu, včetně kontroly vyúčtování (oddělení vnitřní kontroly). Tento model je ještě stále pružný a efektivní a přitom vytváří dostatečnou bariéru manipulaci se zakázkou. Samozřejmě čím větší město a větší objem zakázek, tím větší dělba kompetencí a odpovědností přichází v úvahu.

Systém může být nastaven tak, že oddělení veřejných zakázek, pokud nebude mít v kompetenci všechny zakázky daného úřadu, automaticky organizuje soutěže pro zakázky nad určitou hranici (například pět nebo deset milionů korun) a zakázky, u nichž dochází k odklonu od pravidla vypisovat standardní otevřenou soutěž.

Třetím pilířem tohoto systému je nové pojetí kontroly zadávání veřejných zakázek. Kontrola musí být systémově zapojena do procesu veřejné zakázky a mnohem aktivnější a odborně kompetentnější, než jaký je v současnosti běžný standard.

Systém čínských zdí v procesu veřejných zakázek má nejrůznějším způsobem nastaveno hodně měst západní Evropy. Způsob, který budeme níže popisovat, se podobá nejvíce způsobu zavedenému městem Berlín.

Terminologická poznámka: Úřady větších samospráv se dělí na odbory a dále na oddělení, zatímco úřady menších samospráv mají pouze oddělení. Když tedy mluvíme o samostatném oddělení veřejných zakázek, znamená to, že by toto oddělení mělo být nezávislé na odděleních/odborech, které jsou k jednotlivým zakázkám věcně příslušné. Takové oddělení by ideálně mělo být součástí legislativního odboru, v žádném případě například odboru městských investic. U menších samospráv je možné zřídit v rámci legislativního oddělení jakousi komisi pro udílení zakázek, plnící funkci samostatného oddělení větších samospráv. Existují samozřejmě i jiné varianty, vhodné je například zřízení Výboru zastupitelstva pro veřejné zakázky, který je složen i ze zástupců opozice (funguje například při Zastupitelstvu města Plzně).

Příprava zakázky

Zpracování zadávací dokumentace je nejrizikovější částí celého procesu veřejné zakázky, neboť umožňuje „nepozorovaně“ připravit následnou manipulaci při výběru zhotovitele. Zadávací dokumentaci, to jest podklady pro zpracování nabídky včetně technických specifikací a soupisu požadovaných prací, vypracovává oddělení, jemuž zakázka věcně přísluší. Pokud se kontrola i zavádění protikorupčních opatření zaměřují výhradně na fázi výběru zhotovitele a proplácení faktur za zhotovené práce, snadno se stane, že formálním kontrolním procesem není možné vůbec rozpoznat, zda bylo udělení zakázky zmanipulováno či zda nebyla celá zakázka dokonce jen fingována.

Existují dva základní a v České republice bezpochyby hojně využívané způsoby, jak zmanipulovat zadání zakázky při vypracování zadávací dokumentace. Buď v zadání (soupisu prací) záměrně scházejí některé položky, které tam nezbytně patří; pak korumpující firma nabídne nereálně nízkou cenu, díky níž zakázku získá, a pomocí předražených smluvních dodatků na práce, které chyběly v zadání, ale vykonané být musí, navýší konečnou cenu tak, že má ze zakázky jak zisk pro sebe, tak peníze na úplatky. Anebo se naopak do soupisu prací zapracují takové položky, které není nutné zhotovit a o jejichž fiktivní povaze se od zkorumpovaného úředníka dozví pouze firma, která má zakázku dostat. Protože v nabídce odečte tato firma hodnotu fiktivních položek (necelou, aby zbylo na úplatky), soutěž vyhraje. V tomto druhém případě nemusí docházet k uzavírání žádných smluvních dodatků, ale fiktivní práce se musejí vyfakturovat jako skutečné.

Při kontrole zhotovení zakázky se proto musí kontrolní oddělení pečlivě zabývat i obsahem zadávací dokumentace. To samozřejmě předpokládá, že kontrolní oddělení disponuje odborným zázemím, umožňujícím zkontrolovat úplnost a správnost zadávací dokumentace.

Zpracování zadávací dokumentace je nutné věnovat maximální péči i z hlediska prevence.

Popis práce na zakázce by měl být (s podporou elektronického zpracování dat) co možná nejvíce standardizován, aby se minimalizovaly chybně uváděné kvóty a manipulace. Zároveň se tím ušetří časově náročná téměř manuální práce.

Zadání zakázky

Jakmile je zakázka připravena k zadání, převezme od věcně příslušného oddělení zadávací dokumentaci oddělení pro veřejné zakázky, včetně návrhu hodnotících kritérií a návrhu na složení hodnotící komise, obojí s odůvodněním. Toto oddělení řídí celý proces výběru zhotovitele zakázky: vypíše soutěž, určí osobu pro otevírání obálek, sestaví komise a řídí jejich zasedání a jeho úloha končí podpisem smlouvy s vítězem soutěže.

Pokud má oddělení pro veřejné zakázky nějaké pochybnosti o zadávací dokumentaci či navržených kritériích, konzultuje je s vedoucím věcně příslušného oddělení, případně s kontrolním oddělením.

Pokud se nejedná o otevřenou soutěž, vybírá firmy k obeslání oddělení veřejných zakázek z automatizované databáze (viz dále Když skončí zakázka). Věcně příslušné oddělení připravující zakázku nemá žádný vliv na výběr oslovených firem. Také výběr zhotovitele projektové dokumentace a výběr firem pro inženýring stavby a technický dozor musí být oddělen čínskou zdí od věcně příslušného oddělení a má ho tedy na starosti oddělení veřejných zakázek. Obesílání firem i v tomto případě probíhá na základě výběru z automatizované databáze projektantů.

Zhotovení zakázky

Fáze zhotovení zakázky se vrací opět do kompetence věcně příslušného oddělení. Pouze smluvní dodatky jsou předkládány oddělení veřejných zakázek k podpisu a aktivně se nyní zapojuje i kontrolní oddělení.

S ohledem na výše popsané možnosti falšování zadávací dokumentace musí kontrolní oddělení v případě, že se u zakázky objeví vícepráce, prověřit, zda tyto práce neměly být obsaženy již v zadání zakázky. Kontrolní oddělení by mělo disponovat mobilní kontrolní skupinou (podrobně viz opatření 6.3), určenou ke kontrole zhotovování zakázky v terénu, aby bylo možné zkontrolovat reálnost či odhalit fiktivnost fakturovaných prací.

Převzetí a uznání provedené zakázky a kontrolu jejího vyúčtování nesmí provádět totéž oddělení, prvně jmenované je v kompetenci věcně příslušného oddělení, kontrolu vyúčtování provádí kontrolní oddělení.

Když skončí zakázka

Zakázka končí uplynutím záruční lhůty. Teprve poté je dokumentace k zakázce uzavřena a archivována alespoň pět let. Dokumentaci zakázek vede oddělení veřejných zakázek a čerpá z ní údaje pro databázi firem. Ta obsahuje vedle údajů o spokojenosti se zhotovením zadaných zakázek, tedy o kvalitě díla a serióznosti zhotovitele, také informace o výhodnosti jím podávaných cenových nabídek (včetně případně odlišné konečné ceny zakázky). Tato databáze pak automatizovaně generuje seznamy firem pro obesílání, kdy se současně snaží firmy co nejvíce střídat a zároveň preferovat ty, které jsou osvědčené svou kvalitou, spolehlivostí i nízkými cenami.

Mandatáři

Úřady si často na zajištění hladkého procesu veřejné zakázky najímají mandatáře, tedy specializované soukromé firmy, které vykonávají práce pro věcně příslušné oddělení (přípravný inženýring zakázky a technický dozor při zhotovení), někdy ale také organizují soutěž (místo oddělení veřejných zakázek) a kontrolují vyúčtování (místo kontrolního oddělení). Dále například připravují smluvní dodatky, kontrolují zakázku při převzetí, apod.

Systém čínských zdí musí samozřejmě platit i pro mandatáře, neboli jeden mandatář může být pověřen pněním úkolů pouze jednoho oddělení (doporučujeme ostatně plnění úkolů pouze věcně příslušného oddělení). S mandatářem musí být smluvně zajištěna jeho (vymahatelná) odpovědnost a jeho povinnost poskytovat okamžitou a plnou součinnost oddělení veřejných zakázek a kontrolnímu oddělení.

Napsat komentář

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna. Vyžadované informace jsou označeny *