Domov » platforma Bezkorupce » Audiovizuální záznamy ze zastupitelstev

Audiovizuální záznamy ze zastupitelstev

Zasedání zastupitelstev – věc veřejná

Pořizování a zveřejňování audiovizuálních záznamů ze zasedání zastupitelstev je ožehavým tématem od chvíle, kdy plošná dostupnost potřebných technologií umožnila záznamy zveřejňovat takřka komukoliv. Už jen samo pořizování audiovizuálního záznamu totiž často naráží na odpor těch, kdo jsou zachycováni, zejména některých členů zastupitelstva. Ti mnohdy poukazují na absenci výslovně dané zákonné licence, popř. považují pořizování záznamu za útok na svá osobnostní práva. V praxi se dokonce v nedávné době vyskytly na území České republiky excesy v podobě případů zásahů proti pořizování záznamu příslušníky policie.

Navzdory tomu se v předchozích letech v ČR rozšířila praxe zveřejňování záznamů nejen ze strany aktivních občanů nebo občanských sdružení. I mnoho představitelů samospráv má zájem na tom, aby přes den zaneprázdnění občané mohli sledovat průběh zasedání zastupitelstva v záznamu na internetu nebo na kanálu místní televizní stanice. Jen při zběžném hledání tak nalezneme desítky obcí i několik krajů, které audio- nebo video-záznamy na svých stránkách samy publikují. Zároveň se ale z kontaktů se zastupiteli a občany i z médií dozvídáme o dalším množství obcí, na nichž se o pořizování a zveřejňování záznamů vedou táhlé a zarputilé spory.

Videozáznamy

Působení Úřadu pro ochranu osobních údajů v otázce pořizování a zveřejňování záznamů

V létě roku 2011 se začal naplno projevovat již dříve ne úplně příznivý postoj Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále i “Úřad”, nebo “ÚOOÚ”) k této problematice. Velké mediální pozornosti se totiž dostalo kontrole, kterou ÚOOÚ zahájil v Karlových Varech na podnět člena čerstvě opoziční ODS, který radnici vytýkal neanonymizované zveřejnění osobních údajů fyzických osob. Navzdory tomu, že Úřad nakonec městu žádnou sankci neuložil (viz Kontrolní protokol vydaný 16. 11. 2012), spustila kauza lavinu zpochybňování možnosti záznamy na stránkách samospráv publikovat.

ÚOOÚ se tak dostal do centra pozornosti, neboť z jeho postavení dozorového orgánu vyplývá možnost udělovat sankce při porušení zákona 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a jeho postoj k této otázce hraje důležitou roli. U některých obcí je zjevná obava z možného udělení sankce, u jiných se zdá být postoj Úřadu spíše vítaným argumentem, proč záznamy nezveřejňovat.

Ve skutečnosti nebyl ale postoj ÚOOÚ v poslední době zdaleka jednoznačný. Nejednotnost se projevuje nejen v nekonzistentnosti jednotlivých sdělení, kterými Úřad odpovídal na dotazy obcí. V rozporu s tím, že se v těchto sděleních většinou staví k možnosti zveřejňování záznamů negativně, v rámci své registrační agendy pro účel zveřejňování záznamů zaregistroval několik obcí a sdružení. Za celou historii své existence pak udělil za podle jeho názoru neoprávněné zveřejnění osobních údajů v záznamu ze zasedání jedinou pokutu, a to 5 000,- Kč obci Psáry. Celá kauza je detailně popsána zde. Na přehlednosti situaci nepřidává, že kromě zákona o ochraně osobních údajů, nad jehož dodržováním bdí ÚOOÚ, se problematiky dotýká také ochrana osobnosti, jak ji pojímá občanský zákoník. Ten sice do gesce ÚOOÚ nespadá, ale poukazy na možný konflikt s ním se objevují v takřka všech jeho sděleních.

Přehled postoje ÚOOÚ v jednotlivých aspektech a poukázání na nejednotnost jeho výkladu této problematiky jsme zpracovali v článku Úřad pro ochranu osobních údajů VS. zveřejňování záznamů ze zasedání zastupitelstev.

Permalink.

Postoj ÚOOÚ – většinový právní názor?

Ačkoliv ÚOOÚ svůj postoj prezentuje jako „většinový odborný právní názor“ (viz. např. připomínky k novele zákona o obcích, krajích a Praze, str. 3), množství institucí i jednotlivců s ním nesouhlasí. V praxi se to projevuje zejména tím, že desítky obcí záznamy nadále zveřejňují navzdory obeznámenosti s postojem ÚOOÚ. I další „hráči“ však zastávají odlišnou pozici: jsou jimi Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra, který mj. provádí dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí, krajů a hlavního města Prahy, Legislativní rada vlády, tedy poradní orgán vlády složený z právníku zejména z akademického prostředí, soudy, ale i jednotliví právníci, kteří postoj ÚOOÚ kritizují.

Permalink.

Soudy

Vyšší instancí, jejíž rozhodnutí je právně závazné i pro ÚOOÚ, je soud. Do jara 2013 se, pokud je nám známo, žádný soud nevyjádřil k dané problematice v plné šíři – tedy nejednal o zveřejňování záznamu na internetu. Nicméně už rozsudky, které se týkaly pouhého pořízení záznamu, se vyjadřovaly naprosto jasně k otázce, kterou ÚOOÚ stále zpochybňuje – otázce ochrany osobnosti podle občanského zákoníku. Nejreflektovanějším rozsudkem byl rozsudek Městského soudu v Praze, který rozhodoval v kauze z obce Pletený Újezd, jejíž vedení na občana pořizujícího záznam zavolalo Policii. Ta mu v rozporu se zákonem v pořizování záznamu zabránila. Díky tomu, že si občan tento exces nenechal líbit a obrátil se na soud, je k této oblasti jasný soudní verdikt z března 2012:

„Pokud tedy na zasedání zastupitelstva obce Pletený Újezd se stává, že v jeho průběhu se k projednávaným záležitostem vyjadřují i soukromé osoby (tedy osoby odlišné od členů zastupitelstva obce nebo od jiných volených zástupců obecní samosprávy či dalších úředních osob), pak se projevy těchto soukromých osob stávají součástí zasedání zastupitelstva obce Pletený Újezd a ztrácejí tak status projevů osobní povahy, na něž by se vztahovalo ust. § 11 a § 12 občanského zákoníku.“

a

„…jednání zastupitelstva (…) je podle ust. § 93 odst. 3 obecního zřízení veřejné, což se týká všeho, co v průběhu tohoto zasedání odehraje, tedy včetně případných proslovů či jiných projevů soukromých osob, tedy těch, které nejsou členy zastupitelstva obce a jinak nejsou spojeny s fungováním obecní samosprávy. Každý je oprávněn pořizovat si pro své účely zvukový záznam zasedání zastupitelstva obce, a to včetně proslovů či jiných projevů soukromých osob, neboť nemají charakter projevů osobní povahy. Pokud by i přesto některá ze soukromých osob měla za to, že pořizováním zvukového záznamu jejího vystoupení v rámci zastupitelstva obce jsou dotčena její osobnostní práva, může se ochrany těchto práv domáhat jen cestou žaloby k soudu ve věcech občanskoprávních, neboť řešení takového sporu náleží výhradně do působnosti a pravomoci soudu.“

(viz. rozsudek 8A 316 2011 01)

Nejvyšší správní soud tento rozsudek zařadil v srpnu 2012 do své Sbírky rozhodnutí, kterou publikuje za účelem zajištění jednoty rozhodování soudů.

Tento judikát se k otázce záznamu nevyjadřuje jako jediný. Podobně se o něco dříve vyjádřil Okresní soud Brno-venkov:

“Ustanovení § 11 a 12 obč.zák. poskytují ochranu jen těm projevům fyzických osob, jež mají osobní povahu. Osobní povahu pak zpravidla nemají projevy, ke kterým dochází při výkonu povolání, při obchodní či veřejné činnosti. V daném případě se jednalo o průběh veřejného zasedání zastupitelstva, kde byly projednávány výhradně otázky týkající se obce Hajany, takže o nějakém projevu osobní povahy nemůže být vůbec řeč.”

(viz. rozsudek 2T 77/2011 – ten je sice nyní nadřízeným soudem zrušen, nicméně z věcně naprosto odlišného důvodu, tuto pasáž nadřízený soud nezpochybnil – více ke kauze viz zde.)

Další rozsudek k této věci vydal Krajský soud v Hradci Králové v srpnu 2012. Zamítl v něm tvrzení žalobce, že obec je povinna mu vydat záznam z jednání zastupitelstva na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud se odvolává právě na ochranu osobnosti zaznamenaných účastníků jednání. Jedná se o jediný nám známý rozsudek, v němž se soud postavil proti možnosti vydat záznam z jednání. Žalobce proti rozsudku bohužel nepodal opravný prostředek a tak se rozdílným přístupem soudů nezabýval Nejvyšší správní soud – který nicméně svůj názor na problematiku naznačil zařazením rozsudku z Pleteného Újezda do sbírky rozhodnutí.

(viz rozsudek 52A 12/2012)

V dubnu 2013 se však konečně Městský soud v Praze detailně vyjádřil k problematice záznamů včetně otázky jejich zveřejnění na internetu. Stalo se tak v rámci kauzy, již jsme řešili ve spolupráci s obcí Psáry, která je doposavad jediným subjektem, který byl ze strany ÚOOÚ za zveřejnění záznamu pokutován. Soud konstatoval, že rozhodnutí ÚOOÚ bylo chybné a sankci zrušil. Opíral se při tom o tyto argumenty:

  • poskytnutí (zveřejnění) osobních údajů nebylo samoúčelné, naopak osobní údaje ředitelky školy, jejichž zveřejnění ÚOOÚ napadla, byly poskytnuty v souladu s účelem, pro který obec osobní informace zpracovává (účelem je informovat veřejnost o struktuře veřejných výdajů, což zaručuje transparentní a úplné informování veřejnosti o vynaložených veřejných výdajích),
  • informace se zveřejňují na základě žádosti o informace nebo zveřejněním a to ve stejném rozsahu (lze-li na základě žádosti o informace poskytnout informace o platu hrazeného z veřejných prostředků, což bylo opakovaně judikováno NSS, lze stejné informace zveřejnit i bez takové žádosti)
  • pokud jde o způsob zveřejnění formou videozáznamu na internetu, jedná se o způsob zveřejnění informace, který je v obci Psáry obvyklý
  • informování o jednání zastupitelstva videozáznamem je pro zachycení skutečného průběhu zasedání vhodnější než pouhý zápis ze zasedání zastupitelstva; právo nahlížet do zápisu o průběhu zasedání zastupitelstva má dle§ 95 odst. 2 zákona o obcích každý, nikoli jen občan obce, jak nesprávně uváděl předseda UOOU
  • ze strany obce byly zveřejněny výhradně informace ve smyslu § 8b – tedy pouze informace o příjemci veřejných prostředků

Rozsudek Městského soudu je pravomocný, Úřad však podal kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, můžeme se tedy těšit na to, že se k celé otázce konečně vyjádří (kromě Ústavního soudu) nejvyšší soudní autorita. Více o celé kauze včetně rozsudku se můžete dočíst zde.

Permalink.

Ministerstvo vnitra: Odbor dozoru a kontroly veřejné správy

Na základě prvního citovaného rozsudku přehodnotil Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra při poskytování konzultací obcím své dříve opatrné stanovisko a již nepovažuje za potřebné pořizování souhlasu zaznamenaných osob pro účely nahrávání, stejně jako obcím schvaluje zpřístupňování obcí pořízených záznamů z jednání na základě žádosti podle zákona 106/2000 Sb. o svobodném přístupu k informacím. Viz. např. vyřízení žádosti o informaci Magistrátem Ústí nad Labem ze září 2012. Detailní rozbor této otázky pak provedl tento odbor v případu odvolání proti rozhodnutí Jihomoravského kraje. Z rozhodnutí je zjevné, že se odbor drží interpretace rozsudku posvěceného Nejvyšším správním soudem a nikoliv rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové. Případný vývoj postupu ODK MV po psárském rozsudku zatím neznáme.

Permalink.

Legislativní rada vlády

Na úrovni vlády probíhá proces přípravy novelizace zákona 128/2000 Sb. o obcích, kde předkladatel novely (Ministerstvo vnitra) navrhl pro zajištění právní jistoty otázku zveřejňování záznamů explicitně řešit. ÚOOÚ v meziresortním připomínkovém řízení novely navrhuje svojí variantu řešení:

„§ 95 odst. 4 zní: Zastupitelstvo obce může svým usnesením povolit pořizování obrazového a zvukového záznamu z jednání zastupitelstva. Podrobnosti o pořizování a zveřejňování záznamu, včetně délky zveřejňování, stanoví jednací řád zastupitelstva obce.“

(viz. bod 5. připomínky k novele zákona o obcích, krajích a Praze, str. 2-3 https://www.oziveni.cz/wp-content/uploads/2012/10/pripominky-UOOU-meziresort.pdf)

Jde tak sice o návrh, na jehož základě by v zákoně byla výslovně stanovena možnost záznamy zveřejňovat, obsahuje však zásadní nástrahu. Svěřil by zároveň zastupitelstvům do rukou moc nepovolit nahrávání a zveřejňování záznamů nikomu. Zastupitelstva by totiž byla konkrétně zákonem zmocněna zveřejňovat záznamy v případě, že by o to měla zájem. V případě, že by se ale vládnoucí koalice v obci shodla na tom, že občanům informace o svém jednání zpřístupnit nechce, by mohla nejen zveřejňování, ale i samotné pořizování (stanovením „podrobností“ v jednacím řádu) fakticky zakázat i veřejnosti. Právo pořizovat záznam v současné chvíli nezpochybňuje ani Úřad samotný (ač poukazuje na možné rozpory s Občanským zákoníkem). Jeho návrh na změnu zákona by ale způsobil oproti současnosti ještě větší problémy na těch obcích, které chtějí veřejný dohled angažovat co možná nejméně – a šle by proti výše zmíněným rozhodnutím soudu.

Ačkoliv předkladatel zákona formulaci ÚOOÚ nepřejal zcela a (před předložením návrhu vládě) posuzovala Legislativní rada vlády únosnější variantu řešení, je stanovisko rady odmítavé. Její členové se při jednání o materiálu shodli na tom, že ve skutečnosti zákon zveřejňování záznamů nebrání a že přijímat speciální zákonnou úpravu by bylo nadbytečné.

Permalink.

Názory právníků

Kromě výše zmíněných postojů obcí, jež se o svém postoji k otázce zhusta rozhodují na základě postoje právních oddělení svých úřadů, se v poslední době k problematice v médiích vyjadřují rovněž odborníci na správní právo z akademické sféry. Nejnověji asi spoluautor zákona 101/2000 Sb. o svobodném přístup k informacím (sic!) Pavel Mates v textu Vypněte kamery, zasedli vaši zástupci.

Permalink.

Ucelený rozbor celé problematiky

Jelikož postoj ÚOOÚ má navzdory zmíněným mnohem vstřícnějším interpretacím zákona vážný dopad na postoj obcí, rozhodli jsme se v roce 2012 v rámci platformy Bezkorupce k pořízení komplexní analýzy problematiky ve všech jejích rovinách. Z důvodu větší objektivity jsme k ní nechali vypracovat oponentní posudek.

Oba dokumenty (jak analýza, tak posudek) uzavírají jednoznačně: české zákony nakladou pořizování ani zveřejňování audiovizuálních záznamů ze zasedání zastupitelstev principiální překážky. Je sice nezbytné dbát několika zásad předběžné opatrnosti, které zabrání zbytečnému zasahování do soukromí jak účastníků jednání, tak osob, jejichž údaje se v jeho průběhu zmiňují, nicméně tyto případy jsou spíše okrajovými jevy a při střízlivém přístupu není větší problém je dodržet. Oba materiály jsou přístupné ke stažení zde:

Oldřich Kužílek: Přenosy, pořizování a zveřejňování audiovizuálních záznamů z jednání zastupitelstva obce či kraje

Permalink.

Napsat komentář

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna. Vyžadované informace jsou označeny *