Definice veřejné zakázky je obsažena v ustanovení § 7 odstavec 1 ZVZ, které stanoví: „Veřejnou zakázkou je zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací.“ Aby se jednalo o veřejnou zakázku dle zákona, je třeba naplnit současně tři pojmové znaky:

• zakázka směřuje k pořízení dodávek, služeb či stavebních prací;
• pořizovatelem poskytovaného plnění je zadavatel;
• finanční protiplnění zadavatele za poskytnuté dodávky, služby či stavební práce.

Veřejné zakázky lze rozdělit podle dvou základních kritérií. Prvním je druh veřejné zakázky, na jehož základě rozlišujeme veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na stavební práce a veřejné zakázky na služby. Druhým parametrem je předpokládaná hodnota veřejné zakázky. Zákon totiž stanoví pro zadavatele odlišné povinnosti v závislosti na tom, zda je zadávána tzv. nadlimitní veřejná zakázka, podlimitní veřejná zakázka či zakázka malého rozsahu. Zjednodušeně lze říci, že čím větší je objem vynaložených veřejných prostředků, tím přísnější jsou pravidla postupu při jejich zadávání.

ZSZ klade na různé veřejné funkcionáře různě intenzivní omezení. Nejpřísnější omezení jsou kladeny logicky na veřejné funkcionáře s největší rozhodovací pravomocí – např. Členové vlády, vedoucí ústředních správních úřadů nebo členové bankovní rady ČNB (viz. § 2 odst. 1 písm. c) až m ZSZ) Tito veřejní funkcionáři v zásadě nesmějí být zaměstnáni pro nikoho jiného než pro Českou republiku. Nesmí tedy podnikat ani být v orgánech “soukromých” podnikajících právnických osob. Výjimkou z těchto zákazů je správa vlastního majetku, což může být v některých případech poměrně sporné.

Po novele ZSZ z roku 2016 bylo poslaneckými novelami přidáno ještě několik dalších omezení. Nově se nemůže o veřejnou zakázku (a to ani o zakázku malého rozsahu) ucházet společnost, ve které vlastní alespoň čtvrtinový podíl člen vlády nebo vedoucí ústředního správního orgánu. (viz § 4b ZSZ) Stejně tak nesmí zmíněná společnost obdržet ani dotaci či investiční pobídku. (viz § 4c ZSZ) Pro všechny “politické veřejné funkcionáře” (§ 2 odst. 1 ZSZ) pak nově platí zákaz provozovat či vlastnit média (rozhlas, televizi či periodický tisk) (§ 4a ZSZ) Pro úplnost dodejme, že oba tyto paragrafy jsou předmětem zkoumání Ústavního soudu.

Efekt “otáčivých dveří” (revolving doors)

Přesouvání veřejných funkcionářů z veřejného do soukromého sektoru je znám jako efekt otáčivých dveří. ZSZ řeší eliminaci tohoto rizika pouze ve vztahu k nadlimitním veřejným zakázkám. Veřejný funkcionář se tak po dobu jednoho roku od skončení své funkce nesmí dostat do pracovněprávního vztahu ani se stát podílníkem ve společnosti, která vyhrála nadlimitní veřejnou zakázku, o které v posledních třech letech veřejný funkcionář rozhodoval. To platí i pro její dceřinné společnosti. (viz § 6 ZSZ)

Nově obsahuje zákon i sankci za takové jednání ve formě pokuty ve výši od 25,000,- Kč do 500,000,- Kč(viz § 23 odst. 3 písm. c) ZSZ). Jde o vůbec nejvyšší pokutu, jakou lze veřejnému funkcionáři podle tohoto zákona udělit.

Mezi tzv. velké zakázky patří všechny zakázky, které nejsou zakázkami malého rozsahu. Veřejnou zakázkou malého rozsahu se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosáhne v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty.(stav ke dni 30.7.2014).

Mezi tzv. velké zakázky patří tedy zakázky nadlimitní a podlimitní. Podlimitní veřejnou zakázkou se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota činí v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby nejméně 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce nejméně 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty (stav ke dni 30.7.2014).

Vzájemné rozlišení kategorií nadlimitních a podlimitních zakázek již tak snadné není. Stanovené hraniční limity se liší nejen v závislosti na druhu zakázky, ale také na typu zadavatele. Zda se v konkrétním případě bude jednat o nadlimitní či podlimitní veřejnou zakázku je třeba v konkrétním případě určit nahlédnutím do zvláštního právního předpisu. Výše limitů se mění zpravidla každé dva roky transpozicí evropské směrnice do českého právního řádu. Prováděcím předpisem je nařízení vlády č. 77/2008 Sb., v platném znění.

Aktuální finanční limity pro nadlimitní veřejné zakázky platné od 1. 1. 2018 byly stanoveny nařízení vlády č. 172/2016 Sb.

Zadávací řízení upravuje procesní postup zadavatelů při zadávání veřejných zakázek. Jestliže zadavatel zadává podlimitní či nadlimitní veřejnou zakázku (nikoli zakázku malého rozsahu – zde takto postupovat nemusí!) je povinen postupovat dle příslušných ustanovení ZVZ. V současné době ZVZ vymezuje tyto typy zadávacích řízení:

Otevřené řízení
V tomto typu řízení zadavatel uveřejňuje oznámení zadávacího řízení a lhůtu pro podání nabídek. Na základě zveřejněného oznámení jsou dodavatelé oprávněni podat ve lhůtě pro podání nabídek nabídku na plnění veřejné zakázky; oznámení otevřeného řízení je tedy výzvou neurčitému okruhu dodavatelů k podání nabídky na plnění dané veřejné zakázky. Zadavatel u podaných nabídek posuzuje splnění kvalifikačních předpokladů a na základě hodnotících kritérií vybere nejvýhodnější nabídku. Tento typ zadávacího řízení (společně s užším řízením) může zadavatel použít kdykoliv a bez jakéhokoliv omezení. Jedná se o nejtransparentnější a nejotevřenější typ zadávacího řízení, který je ovšem zadavateli stále méně využíváno. Přesněji řečeno klesá objem veřejných prostředků zadaných tímto způsobem, když za poslední dva roky se objem takto zadaných veřejných zakázek propadl z 64% (2008) až na úroveň 47% (za rok 2010). I v tomto typu zadávacího řízení však může dojít k nežádoucímu omezení otevřenosti, a to nastavením kvalifikačních předpokladů, hodnotících kritérií nebo nevhodným nastavením lhůt.

Užší řízení
Stejně jako otevřené řízení mohou veřejní i sektoroví zadavatelé použít užší řízení pro zadání veřejné zakázky bez jakýchkoliv omezení, tedy bez nutnosti naplnění dalších zákonných podmínek. V tomto typu zadávacího řízení zadavatel nejdříve uveřejní oznámení o zahájení užšího řízení a stanoví lhůtu pro podání žádosti o účast v řízení. Žádost o účast může podat neomezený okruh dodavatelů, kteří splňují kvalifikační předpoklady. Po uplynutí lhůty k podání žádosti o účast v řízení zadavatel tyto žádosti vyhodnotí a dodavatele, kteří splnili kvalifikační předpoklady, vyzve k podání nabídek. Zásadním rozdílem mezi otevřeným a užším řízením byla před novelou účinnou od 1. dubna 2012 skutečnost, že v užším řízení byl zadavatel oprávněn zúžit počet dodavatelů, které následně vyzval k podání nabídky. Toto zúžení bylo navíc možné učinit také losem, což dávalo prostor úmyslné eliminaci „nežádoucích“ dodavatelů. Novela ZVZ možnost omezení počtu účastníků zadavatelem zrušila respektive ji zachovala pouze pro veřejné zadavatele zadávající veřejné zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti a sektorového zadavatele. Tato změna positivně reflektuje názory odborníků, kteří minulou úpravu dlouhodobě kritizovali.

Jednací řízení s uveřejněním
Podstatou jednacího řízení s uveřejněním je, že zadavatel sjednává smluvní podmínky pouze s jedním či více dodavateli. Použití jednacího řízení s uveřejněním je ovšem na rozdíl od předchozích dvou řízení vázáno na splnění zákonem stanovených podmínek, které jsou uvedeny v ustanovení § 22 ZVZ. V zásadě je jednací řízení s uveřejněním přípustné jen tehdy, pokud se zadavatel neúspěšně pokusil zadat veřejnou zakázku v otevřeném, užším a zjednodušeném podlimitním řízení nebo soutěžním dialogu. Sektorový zadavatel pak může nadlimitní veřejnou zakázku zadat, aniž by před tímto postupem musel použít jiný druh zadávacího řízení. Jednací řízení s uveřejněním zahajuje zadavatel oznámením, které je zároveň výzvou k podání žádostí o účast v jednacím řízení s uveřejněním. Na základě tohoto oznámení zájemci podávají žádost o účast a prokazují splnění kvalifikace. Posléze zahájí zadavatel jednání se zájemci o konečné podobě nabídky. Veřejný zadavatel u zakázek v oblasti obrany či bezpečnosti a sektorový zadavatel jsou oprávněni předem omezit počet zájemců. Oproti původnímu znění ZVZ před novelou, došlo tedy také v případě tohoto řízení k zúžení okruhu zadavatelů, jež mohou uplatnit omezení počtu zájemců.

Jednací řízení bez uveřejnění
Tento typ jednacího řízení je v zásadě procesně obdobný jednacímu řízení s uveřejněním s tím rozdílem, že jednání o podmínkách plnění probíhá před samotným podáním nabídek. Významnějším rozdílem je však výčet podmínek, za kterých může zadavatel jednací řízení bez uveřejnění použít. První typ podmínek připouští použití tohoto druhu zadávacího řízení předcházejícím neúspěšným zadáním veřejné zakázky v jiném druhu zadávacího řízení (tj. v otevřeném, užším, zjednodušeném podlimitním nebo jednacím řízení s uveřejněním), ve kterém nedošlo k zadání veřejné zakázky pro absenci či nevhodnost nabídek, případně proto, že nebyly podány žádné žádosti o účast. Pokud jsou tyto podmínky splněny a zadavatel podstatně nezměnil zadávací dokumentaci, je oprávněn zadat zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění.

Druhý typ výjimek však připouští použití zadávacího řízení bez uveřejnění, aniž by tomuto zadávacímu řízení předcházel dřívější pokus o zadání veřejné zakázky v jiném druhu řízení. Podmínky společné pro všechny typy zadavatelů dovolují zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění v případě, kdy veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodů ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem. Další možností je použití jednacího řízení bez uveřejnění v krajně naléhavém případě, který zadavatel svým jednáním nezpůsobil a ani jej nemohl předvídat, a z časových důvodů nemůže zadat veřejnou zakázku v jiném druhu zadávacího řízení. Shora uvedené podmínky pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění jsou jen velmi neurčité a výrazně snižují otevřenost tohoto druhu řízení.

Soutěžní dialog
Tento typ zadávacího řízení je určen pro zadání zvlášť složité veřejné zakázky a v praxi se vyskytuje poměrně zřídka. Podstatou soutěžního dialogu je umožnit zadání takové veřejné zakázky, u které nemá zadavatel jasné představy o způsobu jejího plnění a v rámci soutěžního dialogu hledá společně s dodavatelem (dodavateli) vhodné řešení. Po nalezení vhodného řešení jsou zájemci vyzváni k podání nabídek a následně zadavatel vybere nejvhodnější nabídku.

Zjednodušené podlimitní řízení
Zjednodušené podlimitní řízení je vyhrazeno pro veřejné zadavatele. Zadavatel podle vlastního uvážení zašle nejméně pěti zájemcům výzvu k podání nabídek a zároveň výzvu zveřejní. Povinnost zveřejnit výzvu je splněna uveřejněním na tzv. profilu zadavatele. Zadavatel tedy není povinen uveřejnit výzvu v informačním systému o veřejných zakázkách.

Otevřenost tohoto typu zadávacího řízení je velmi nízká, neboť stanovení okruhu možných dodavatelů je plně závislé na vůli zadavatele. Tato závislost dodavatelů na „přízni“ zadavatele vytváří ideální korupční příležitosti. Zadavatel je sice povinen přijmout a hodnotit nabídku dodavatele, který nebyl písemně vyzván k předložení nabídky, ale jelikož je písemná výzva zveřejněna lokálně, je daleko nižší pravděpodobnost, že nabídku podá více předem nevyzvaných dodavatelů. Je zde přítomný faktor nedostatečné informovanosti dodavatelů. Díky těmto skutečnostem není možné tento typ řízení považovat za otevřený.

Centrální databází vyhlášených veřejných zakázek je Věstník veřejných zakázek dostupný na adrese vestnikverejnychzakazek.cz (VVZ). VVZ obsahuje zejména povinně zveřejňované informace o veřejných zakázkách. S novým provozovatelem došlo také ke změně celého systému. Jeho obsluha a ovládání probíhá prostřednictvím levého sloupcového menu. Pro veřejnost a dodavatele jsou užitečné zejména odkazy na seznam profilů jednotlivých zadavatelů a uveřejněné informace. Níže uvádíme popis možností, jak v VVZ hledat požadované informace:

Uveřejněné informace – K prostému vyhledávání konkrétních zakázek či jejich určité skupiny (např. pouze zakázky na stavební práce, či pouze zakázky podle určitého místa plnění) slouží odkaz „Vyhledávání formulářů“. Uživatel si může zvolit buď jednoduchý či rozšířený způsob vyhledávání. Jednodušší varianta nabízí vyhledávání:

• fulltextové;
• podle druhu a typu formuláře – slouží k třídění vyhlášených a vysoutěžených zakázek;
• podle druhu zakázky – služby, dodávky, stavební práce;
• podle typu zadávacího řízení;
• podle evidenčního čísla – základní identifikátor zakázek, unikátní pro každou zakázku;
• podle limitu zakázky;
• podle předmětu činnosti, kterého se zakázka týká.

Rozšířený způsob umožňuje kombinovat další filtry tak, aby uživatel nalezl co nejpřesnější soubor požadovaných zakázek dle svých aktuálních nároků nebo dle znalosti detailů o konkrétní zakázce. Tyto filtry lze rozdělit do tří sekcí podle toho, zda se vztahují k zadavateli, dodavateli, nebo podrobněji k samotné zakázce (místo, čas plnění, cena). Po vyhledání požadované zakázky či jejich určité skupiny lze proklikem na zvolený řádek zobrazit kompletní formulář, který se k zakázce aktuálně vztahuje. Zde jsou již obsažena podrobnější data, nicméně větší množství informací je zároveň vykoupeno menší přehledností a orientace v těchto dokumentech může být zpočátku složitější.

Seznam profilů zadavatelů – Pod tímto odkazem může uživatel vyhledávat údaje o zadavatelích, kteří pomocí VVZ zveřejňují zakázky. Jediným vyhledávacím kritériem je identifikační číslo zadavatele (IČO). V podsekci Seznam zrušených profilů zadavatelů je možné vyhledat si již neaktivní profily zadavatelů. Také v tomto seznamu lze vyhledávat pouze podle identifikačního čísla.

Zákonnost zadávání veřejných zakázek je oprávněn přezkoumat Úřad na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Kontrolní činnost ÚOHS je vymezena v ustanovení §112 a násl. ZVZ a v zákonu č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu na ochranu hospodářské soutěže. Přestože ÚOHS může řízení zahájit i z úřední povinnosti, v praxi bývá přezkum zahájen buď na základě návrhu dodavatele, který v soutěži o zakázku neuspěl, nebo na základě podnětu kterékoliv jiné osoby. Základní rozdíl v obou řízeních je ten, že podání návrhu dodavatele musí předcházet námitkové řízení u zadavatele a zahájení řízení u ÚOHS je podmíněno složením poměrně vysoké kauce ve výši 1% z nabídkové ceny navrhovatele. Přezkum podnětu sice žádné poplatkové povinnosti nepodléhá, ale ÚOHS není povinen samotné přezkumné řízení zahájit, pouze zváží, zda na základě podnětu zahájí či nezahájí řízení z úřední povinnosti.

Podnět k přezkoumání úkonů zadavatele je třeba směřovat Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a to buď klasickou poštou na adresu: třída kpt. Jaroše, 604 55 Brno nebo elektronicky: posta@compet.cz, popřípadě datovou schránkou.

Podnět musí obsahovat tyto náležitosti:

• označení orgánu, kterému je směřován,
• vylíčení skutečností odůvodňujících závěr, že se zadavatel veřejné zakázky dopustil pochybení, pro které je namístě zrušit veřejnou soutěž nebo které zakládá odpovědnost zadavatele za správní delikt. Zde doporučuje se přímo odkazovat na konkrétní ustanovení zákona, o kterých se autor podnětu domnívá, že byly zadavatelem porušeny,
• jestliže ten, kdo podává podnět, o to požádá, je mu ÚOHS povinen do třiceti dnů od obdržení podnětu povinen sdělit, jakým způsobem s podnětem naložil (v praxi však takovou zprávu obdržíte spíše v horizontu několika měsíců)

Podnět k přezkoumání úkonů zadavatele má smysl podat nejen v době před uzavřením smlouvy na realizaci veřejné zakázky mezi zadavatelem a vybraným dodavatelem, kdy je ještě možné soutěž zrušit, ale i v době následující po uzavření této smlouvy, neboť ÚHOS může být stanovena odpovědnost zadavatele za správní delikt. Odpovědnost za správní delikt zaniká až po uplynutí 10ti let od spáchání správního deliktu. Pokud ÚOHS shledá, že se zadavatel dopustil některého ze správních deliktů vymezených v zákoně o veřejných zakázkách, může zadavateli uložit pokutu. Výše pokuty se stanoví v závislosti na druhu správního deliktu. U zákonem vyjmenovaných deliktů může ÚOHS uložit pokutu až do výše 10% ceny zakázky nebo až do 20 milionů Kč, pokud cena zakázky nebyla nabídnuta. U ostatních deliktů může být zadavateli udělena pokuta až do výše 20 milionů Kč. V praxi však ÚOHS takto vysoké pokuty zpravidla neukládá.

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách počítá rovněž s možností vyslovení zákazu plnění ze smlouvy na realizaci veřejné zakázky, avšak k tomu je možné přistoupit výhradně na návrh dodavatele, který prokáže vznik nebo odůvodněný předpoklad vzniku újmy v důsledku realizace smlouvy a zároveň složí peněžitou kauci.

Sepsání podnětu ke kontrole zadávacího řízení je velmi specifickým a mnohdy náročným úkonem, který vyžaduje dobrou orientaci v zákoně o veřejných zakázkách. Vždy záleží na konkrétní veřejné zakázce a dalších okolnostech případu, proto nelze říci, že by existoval nějaký univerzální model podnětu. Jako příklad uvádíme kauzu zadání veřejné zakázky na obnovu vozového parku Městskou částí Praha 13.

Omezení přezkumu zákonnosti
Podstatné omezení přezkumu zákonnosti při zadávání zakázek ze strany ÚOHS spočívá v samotném zákonu o veřejných zakázkách, který upravuje konkrétní zadávací procesy pouze u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek. Z tohoto důvodu ÚOHS až donedávna odmítal provádět jakoukoli kontrolu zákonnosti při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu (tedy zejména kontrolu zajištění zachování zásad dle §6 odstavec 1 ZVZ) a to s odkazem na restriktivní výklad § 112 ZVZ. Tento přístup ÚOHS by se měl po rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 2 Afs 132/2009 z ledna 2011 změnit.

Veřejné zakázky malého rozsahu představují co do frekvence nejčastěji využívaný typ veřejných zakázek. V roce 2009 tvořil objem vynaložených veřejných prostředků formou veřejných zakázek 236 miliard Kč z celkových 634 mld. Kč, což je 36%. Dle ustanovení § 12 odstavec 3 ZVZ se za veřejné zakázky malého rozsahu považují všechny zakázky, jejichž předpokládaná hodnota nedosáhne v případě zakázek na dodávky a na služby 2 miliony Kč bez DPH a v případě zakázek na provedení stavebních prací 6 milionů Kč bez DPH (stav ke dni 29.7.2014). V souvislosti s předpokládanou hodnotou je vhodné také zmínit zákaz účelového rozdělování předmětu veřejných zakázek tak, aby se jednotlivé menší zakázky vešly pod limity uvedené výše. Při posouzení, zda se jedná o jednu či více veřejných zakázek, je třeba přihlédnout zejména k věcným, geografickým a časovým souvislostem.

Jak již bylo uvedeno výše, dělení zakázek dle předpokládané hodnoty má zásadní vliv na závazný postup zadavatele při jejich zadávání. V případě zakázek malého rozsahu může zadavatel využít zákonem stanovenou výjimku uvedenou v ustanovení § 18 odstavec 3 ZVZ, která umožňuje zadávat tyto zakázky mimo režim ZVZ. I při využití této výjimky ovšem zůstává zadavateli uložena povinnost dodržování obecných zásad dle § 6 odstavec 1 ZVZ – tedy zásad transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace. Tyto zásady směřují zejména k zajištění odpovídajícího stupně zveřejnění všech potřebných dokumentů a s tím spojené otevřenosti všem potenciálním uchazečům.

V zájmu posílení výše uvedených zásad je vhodné, aby zadavatelé nad rámec svých zákonných povinností vypracovali a náležitým způsobem uveřejnili (webové stránky apod.) určitá interní pravidla pro zadávání zakázek malého rozsahu. Tím je všem uchazečům dána možnost předem se seznámit s tím, jak je u konkrétního zadavatele postupováno a zároveň se posiluje důvěryhodnost celého procesu zadávání a případného vyhodnocování nejvýhodnějších nabídek.

Příklady vhodných interních směrnic naleznete například v Mostě, Semilech, popřípadě se můžete inspirovat návrhem Oživení. Metodické pokyny k postupu zadavatele při zadávaní veřejných zakázek malého rozsahu naleznete rovněž na webovém portálu o veřejných zakázkách a koncesích, připraveného Odborem veřejného investování Ministerstva pro místní rozvoj.

Výjimka z režimu ZVZ stanovená v ustanovení § 18 odstavec 3 ZVZ je pouze možností zadavatele. Zahájí-li zadavatel řízení o zadávání veřejné zakázky dle norem platných pro podlimitní zakázky, je dle ustanovení § 26 odstavec 5 ZVZ povinen dále postupovat v souladu s ustanoveními ZVZ platnými pro tento typ zakázek. Takový postup lze doporučit zejména v případě, kdy nastane nejistota ohledně předpokládané hodnoty zakázky, která se pohybuje na rozmezí mezi veřejnou zakázkou malého rozsahu a veřejnou zakázkou podlimitní.

Zpracováno ke dni 10. 10. 2011

Aktualizováno ke dni 1. 4. 2012

Kontakt: poradna@oziveni.cz