Obce v časech pandemie: změny a dobrá praxe

Během minulého roku jsme se podíleli na mezinárodní analýze změn na úrovni územních samosprávných celků v průběhu pandemie. Spolu s neziskovými organizacemi z Maďarska, Polska a Rumunska. Jak si vedlo Česko napříč různorodými tématy se dočtete níže. 


– Pandemie byla příležitostí pro inovativní změny, ale zároveň hrozbou pro usurpaci moci centrálních vlád nad samosprávami.  

– v Maďarsku, Polsku i Rumunsku jsme prvky usurpace moci státu zaznamenali zejména v oblasti rozpočtů. 

– V Česku došlo k jediné inovaci, a to online formě zastupitelstev. 

– Všechny hrozby omezování práv územních samospráv v ČR se podařilo zastavit. 


Srovnání s ostatními státy 

Co do počtu změn se umístila Česká republika na pomyslném prvním místě ve srovnání s Polskem, Rumunskem a Maďarskem. V ČR totiž během pandemie došlo pouze ke třem systematickým změnám, zatímco u každého dalšího analyzovaného státu sledujeme přibližně deset změn, převážně s negativním efektem. Nutno podotknout, že většina těchto opatření již byla zrušena či jejich efekt pominul. 


Jedinou negativní změnou v ČR bylo přijetí mimořádného opatření, kterým vláda uložila územním samosprávným celkům konat zasedání zastupitelstva pouze v případě, že je to nezbytné k přijetí opatření souvisejících s mimořádnými usneseními vlády nebo ke schválení právních úkonů nezbytných k dodržení termínů nebo k odvrácení hrozících škod. Životnost tohoto protiústavního opatření však byla pouhých čtrnáct dní, jak je popsáno výše. 


Mezi opatření s pozitivním dopadem naopak můžeme zařadit Novelu zákona č. 519/2021 Sb., o kompenzačním bonusu a přijetí Zákona č. 243/2020 Sb., o pravomoci Policie České republiky a obecní policie postihovat porušení krizových opatření a mimořádných opatření nařízených v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru SARS CoV-2 na území České republiky. 


V Maďarsku došlo k 12 opatřením, z nichž všechna měla negativní efekt. Příkladem může být zákaz zasedání obecních zastupitelstev ve stavu nouze, kdy většina pravomocí zastupitelstva přešla na starosty. 


V Polsku došlo v průběhu pandemie k deseti opatřením, z nichž všechna měla negativní efekt. Byl například přijat zákon, který snížil přímou daň fyzických osob, a tím připravil místní samosprávy o jejich příjmy a zvýšil tak jejich závislost na dotacích od centrální vlády. 


V Rumunsku pak bylo přijato sedm opatření s negativním efektem. Vláda zvýšila objem zpolitizované praxe rozdělování prostředků obcím prostřednictvím Rezervního fondu, což je položka státního rozpočtu pro mimořádné a nepředvídané situace. I když je takový fond nezbytný za mimořádných okolností, přidělování těchto prostředků probíhalo bez transparentních kritérií nebo pevného právního základu. 


Územní samospráva v jednotlivých zemích, srovnávací tabulka 

 

Maďarsko 

Česká republika 

Rumunsko 

Polsko 

Vyšší územně samosprávné celky 

19 krajů + Budapešť 

14 krajů, včetně Prahy 

42 krajů, včetně Bukureště 

16 krajů, 360 okresů 

Nižší územně samosprávné celky 

3177 obcí 

6258 obcí 

103 obcí, 217 městských oblastí a 2,861 komun 

2478 obcí 

Průměrná velikost obce (množství obyvatel) (2016-17) 

3088 

1688 

6986 

15507 

Výdaje na nižší než národní úrovni (% veřejných výdajů, 2017) 

13.4% 

27.2% 

26.1% 

32.4% 

Investice na nižší než národní úrovni (% veřejných investic, 2017) 

25.2% 

45.5% 

44.1% 

40.4% 

 

Jak byly podporovány obce během pandemie? 

Novela zákona č. 519/2021 Sb., o kompenzačním bonusu, která byla schválena v srpnu 2020, oprávnila každou obec k získání 1250 korun na obyvatele jako kompenzaci. Tento krok umožnil spravedlivé rozdělení prostředků mezi obce a zabránil potenciální hrozbě podjatosti vůči některým z nich. Výše kompenzace pro obce činila celkem 13,4 miliardy korun. Cílem bylo kompenzovat pokles daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti v souvislosti s kompenzačním bonusem pro podnikatele.  


Jak se změnily pravomoci obcí během pandemie? 

Pozitivním závěrem analýzy je také fakt, že v rámci územní samosprávy nedošlo k žádnému zúžení kompetencí územních samosprávných celků. Naopak došlo k rozšíření pravomoci, a to přijetím zákona č. 243/2020 Sb., o pravomoci Policie České republiky a obecní policie postihovat porušení krizových opatření a mimořádných opatření nařízených v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru SARS CoV-2 na území České republiky, který nabyl účinnosti dne 13. května 2020. Zákon strážníkům obecní policie umožnil stíhat na místě vybrané přestupky při porušení krizových povinností a mimořádných opatření, např. porušení omezení pohybu na veřejně přístupných místech. Obecní policie mohla osobu porušující zákaz pohybu nebo pověření k maskování potrestat uložením pokuty na místě až do výše 10 000 korun. 


Pravomoci obcí a krajů v době pandemie upravuje zákon č. 240/2000 Sb., krizový zákon a zákon č. 258/2000 Sb. o ochraně veřejného zdraví. Role samosprávných celků v době pandemie byla nezastupitelná, protože mimo jiné zřizovaly pracovní skupiny, prováděly krizová opatření na svém území nebo informovaly místní obyvatelstvo o hrozícím nebezpečí a opatřeních. 


V době pandemie stát nijak výrazně negativně nezasahoval do pravomocí místních samospráv a jejich činnosti. Samosprávné celky také spolupracovaly na tvorbě místních pandemických plánů, které upřesňují a upravují postupy v oblasti veřejného zdraví v době pandemie. Tyto pandemické plány z velké části vycházejí z Pandemického plánu ČR, vytváří je Krajská hygienická stanice ve spolupráci se samotným krajem a Integrovaným záchranným systémem, který tvoří Hasičský záchranný sbor ČR, Policie ČR a poskytovatelé zdravotnické záchranné služby. Pandemický plán kraje schvaluje hejtman kraje po projednání v epidemiologické komisi a bezpečnostní radě kraje.

 

Bylo fungování některých rozhodovacích orgánů pozastaveno nebo transformováno? 


  1. a. Prominutí lhůty 

Stanovisko Ministerstva vnitra k posuzování běhu lhůt v oblasti veřejné správy v době trvání nouzového stavu vyhlášeného usnesením vlády č. 957 ze dne 30. září 2020 podpořilo vstřícný výklad správního řádu navádějící k prominutí zmeškání lhůty (stanovené zákonem nebo na základě zákona) k učinění úkonu vůči správnímu orgánu, protože trvání nouzového stavu, respektive krizová opatření nařízená v souvislosti s nouzovým stavem, mohla omezit možnost učinit úkon v požadované lhůtě z důvodu omezeného pohybu osob. Tato opatření mají podle stanoviska  Ministerstva povahu závažných důvodů, které nastaly bez zavinění účastníka řízení ve smyslu § 41 odst. 4 správního řádu. 
 

  1. b. Krátce trvající protiústavní zásah státu do práva na samosprávu 

V prvních týdnech pandemie se vyskytl krátký případ, kdy vláda ČR svým usnesením č. 274 ze dne 23. března 2020 o přijetí mimořádného opatření uložila územním samosprávným celkům konat zasedání zastupitelstva pouze v případě, že je to nezbytné k přijetí opatření souvisejících s mimořádnými usneseními vlády nebo ke schválení právních úkonů nezbytných k dodržení termínů nebo k odvrácení hrozících škod (např. k odstranění následků nákazy, k likvidaci následků nákazy apod, nutná rozpočtová opatření, změny pravidel rozpočtového provizoria, nutná jmenování v orgánech územní samosprávy a podobně), a to pouze prostřednictvím prostředků dálkové komunikace umožňujících účast členů zastupitelstva v reálném čase bez jejich osobní přítomnosti; účast veřejnosti byla tímto vyloučena.  


Takové zásadní omezení možnosti svolávat zastupitelstva přijaté vládou představovalo nezákonný a protiústavní zásah do práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy. Skupina ústavních právníků ve složení Jan Wintr (PF UK), Robert Zbíral (PF MU), Jan Kysela (PF UK), Tomáš Havel (PF UK), Maxim Tomoszek (PF UPOL) a Ondřej Preuss (PF UK) adresovala vládě oficiální dopis, v němž vysvětlila protiústavnost vládního postupu. Následně 6. dubna 2020 vláda své usnesení konečně korigovala usnesením vlády č. 388, které pandemické omezení adresovalo zastupitelstvům obcí a krajů pouze formou doporučení. 


V době platnosti vládního usnesení se městská část Praha 7 (která je samostatnou obcí) pokusila napadnout vládní usnesení ústavní stížností. Městská část však byla neúspěšná zejména proto, že usnesení vlády zaniklo ještě před ústavním přezkumem. Ústavní soud navíc návrh odmítl i z procesních důvodů, když konstatoval, že obec nemá žalobní legitimaci, neboť může napadnout pouze individuální akt vlády porušující její ústavní práva, nikoliv však obecný (ve vztahu k předmětu regulace i adresovaným subjektům) podzákonný právní předpis. K tomu se vyjádřila odlišným právním názorem soudkyně Kateřina Šimáčková, která tvrdila, že Ústavní soud měl obci žalobní legitimaci přiznat. Argumentovala tím, že v mimořádné situaci je obecně závazný podzákonný právní předpis způsobilý sám o sobě porušit ústavní práva a že v době pandemie by nebylo vhodné, aby se obec jako orgán veřejné správy otevřeně vzepřela usnesení vlády a vyčkávala na jeho individuální žalobu, aby jí mohla být přiznána žalobní legitimace. 


Byly digitální procesy v průběhu pandemie v samosprávách povinné? 

Ne, vláda pouze vydala doporučení, aby veřejnost upřednostňovala digitální formy komunikace před fyzickou přítomností. Ministerstvo vnitra vydalo několik pokynů pro místní a regionální úřady, aby umožnilo používání moderních forem komunikace během pandemie. Všechny místní a regionální úřady tak měly k dispozici všechny nástroje k zajištění samosprávy během omezení souvisejících s pandemií. Ty, které se nerozhodly zavést moderní formy komunikace, tak učinily z vlastního rozhodnutí.  


Většina obcí, které přijaly nějakou formu dálkové účasti, tak učinila omezeným způsobem, tj. buď ji umožnila pouze za „výjimečných okolností“, nebo tuto možnost výslovně vázala na státem vyhlášenou karanténu. 


Navzdory této skutečnosti existuje několik příkladů, které lze označit za dobrou praxi. Zastupitelstvo města Zlín novelizovalo svůj jednací řád tak, že umožňuje dálkovou účast svých členů i v případech mateřské nebo rodičovské dovolené, péče o dítě nebo osobu blízkou. 


Dalším příkladem dobré praxe je město Brno, jehož zastupitelstvo umožnilo dálkovou účast svých členů. Novelizovaný jednací řád stanovil pouze podmínku vysvětlení, proč člen zastupitelstva obce žádá o dálkový přístup na jeho zasedání. Město Mníšek pod Brdy, umožnilo dálkovou účast členů zastupitelstva bez jakýchkoli podmínek či vysvětlení.  


Výkladové podmínky dálkové účasti na zasedání zastupitelstva 

Ministerstvo vnitra stanovilo dvě důležité podmínky pro dálkovou účast v zastupitelstvech obcí a krajů v souladu se zákonem. 


První podmínkou bylo zajištění dálkové účasti v reálném čase, což znamená, že vysílání člena zastupitelstva obce nebo kraje musí probíhat v době, kdy se zasedání koná. Zvolené komunikační prostředky musely zajistit vzájemnou interakci tak, aby členové zastupitelstva, kteří nebyli osobně přítomni, mohli vykonávat práva zastupitele, tj. aktivně i pasivně se účastnit diskuse, vizuálně sledovat a slyšet návrhy, na které by mohli případně reagovat, a podávat vlastní návrhy a podněty k diskusi – zjednodušeně řečeno vyjadřovat se, podávat vlastní návrhy a hlasovat. 


Druhá podmínka se týkala principu publicity zasedání místních a regionálních shromáždění. Zákonná úprava místní a regionální samosprávy stanoví, že zasedání místních a regionálních zastupitelstev jsou veřejná, a nepřipouští z tohoto pravidla žádné výjimky. Podstata veřejnosti zasedání spočívá v tom, že projednávání jednotlivých bodů a rozhodování o nich probíhá veřejně, na řádně svolaném a oznámeném zasedání, takže se ho může zúčastnit a podílet se na něm kdokoli. Praktická část této podmínky spočívala v tom, že pokud se zastupitelstvo obce nebo kraje rozhodlo, že jeho zasedání bude probíhat výhradně on-line, muselo svým občanům zajistit veřejný přístup k němu. 


Zásahy vlády do záležitostí územních samosprávných celků 

Za jediný pokus o centralizaci ze strany vlády byl považován neúspěšný pokus o novelizaci zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle tohoto návrhu by Ministerstvo zdravotnictví a hlavní hygienik získali více exekutivních pravomocí – například možnost uzavřít restaurace, sportoviště, školy a univerzity bez konzultace s vládou ani parlamentem. Dále by hlavní hygienik mohl také omezit služby a činnost nákupních center či zakázat soukromé a veřejné akce pro určitý počet osob. Nebyl by přitom omezen časově ani souhlasem ústavního orgánu. 


Tento zákon by podstatně rozšířil možnosti výkonné moci porušovat základní lidská práva a svobody způsobem, který byl dříve možný pouze v nouzovém stavu. Vyhlášení nouzového stavu však je pod kontrolou parlamentu a podléhá soudnímu přezkumu. Projednávání návrhu bylo ukončeno na konci funkčního období Poslanecké sněmovny, a proto nebyl zákon přijat před parlamentními volbami konanými v říjnu 2021. 


Odvrácená hrozba politicky zaujatých opatření 

Premiér Andrej Babiš zvažoval, avšak nikdy nezpracoval do konkrétního návrhu, možnost kompenzace místních rozpočtům formou dotací. Hlavní obava z tohoto přístupu spočívala v tom, že by dotace mohly být rozdělovány nerovnoměrně mezi obce a zvýhodňovat ty, kde byli u moci členové vládnoucí strany (ANO 2011). Premiér Babiš také bagatelizoval finanční situaci velkých měst, zejména Prahy, které vládla široká koalice opozičních stran. 


Po kritice ze strany opozičních lídrů a Senátu se však politické strany dohodly na lepším řešení. Novela zákona o vyrovnávacím příspěvku, která prošla v srpnu 2020, umožnila spravedlivé rozdělení prostředků mezi obce a zabránila potenciální hrozbě podjatosti vůči některým z nich. 


Závěr 

Pandemie COVID v některých případech urychlila potřebu místních a regionálních orgánů přizpůsobit se moderním formám komunikace, aby mohly zajistit svou činnost. V několika případech pandemie pozitivně ovlivnila způsob svolávání místních a regionálních orgánů. Na druhou stranu se vyskytlo více příkladů, kdy se místní nebo regionální orgány tváří v tvář vládním omezením rozhodly nesvolávat vůbec. Co je však důležitější, Ministerstvo vnitra vydalo několik pokynů pro místní a regionální orgány, aby umožnilo používání moderních forem komunikace během pandemie. Všechny místní a regionální orgány tak měly k dispozici všechny nástroje k zajištění samosprávy během omezení souvisejících s pandemií. 

Facebook
Twitter
No Comments

Post A Comment